Nr 11-12 (488-489) 2014
Spis treści 11–12/2014
Pobierz numer 
Numer monotematyczny: Wojewódzkie strategie rozwoju zatrudnienia i rynku pracy
OD REDAKTORÓW TEMATYCZNYCH NUMERU – Marek Bednarski, Stanisława Golinowska, Zofia Morecka
WYBRANE PROBLEMY SPOŁECZNE W STRATEGII ROZWOJU WOJEWÓDZTWA DOLNOŚLĄSKIEGO 2020 – Zdzisław Pisz
POLITYKA SPOŁECZNA I RYNEK PRACY W ŚWIETLE REGIONALNEJ STRATEGII ROZWOJU. ANALIZA DOKUMENTÓW STRATEGICZNYCH WOJEWÓDZTWA MAŁOPOLSKIEGO – Aleksander Noworól, Agnieszka Szczudlińska-Kanoś
PLANOWANIE REGIONALNE W DZIEDZINIE RYNKU PRACY I SPRAW SPOŁECZNYCH W WOJEWÓDZTWIE KUJAWSKO-POMORSKIM. DZIAŁANIA SAMORZĄDU I INSTYTUCJONALNE UWARUNKOWANIA – Małgorzata Wiśniewska, Zenon Wiśniewski
STRATEGIA ZATRUDNIENIA W WOJEWÓDZTWIE WARMIŃSKO-MAZURSKIM I JEJ POWIĄZANIA Z REGIONALNĄ POLITYKĄ SPOŁECZNĄ – Anna Organiściak-Krzykowska, Ryszard Walkowiak
STRATEGIE ZATRUDNIENIA W WIELKOPOLSCE – Józef Orczyk
REGIONALNY RYNEK PRACY W SMORZĄDOWYCH DOKUMENTACH STRATEGICZNYCH. PRZYPADEK WOJEWÓDZTWA ŚLĄSKIEGO – Marek S. Szczepański, Rafał Muster
REGIONALNA STRATEGIA W OBSZARZE POLITYKI RYNKU PRACY W WOJEWÓDZTWIE POMORSKIM – Piotr Dominiak, Małgorzata Gawrycka
INFORMACJE
MINIMUM SOCJALNE W MARCU I CZERWCU 2014 R. – Piotr Kurowski
NOWOŚCI WYDAWNICZE IPISS
DIARIUSZ POLITYKI SPOŁECZNEJ
Od redaktorów tematycznych numeru
Problemy samorządności terytorialnej w 2014 r., roku wyborów samorządowych, były w debacie społecznej (tym razem wyjątkowo bogatej informacyjnie) nadal zdominowane tematami politycznymi, czyli podziałem władzy w terenie między główne siły polityczne w kraju. Obecny był także wątek podziału nakładów inwestycyjnych w związku z planami rozwoju infrastruktury, dynamicznie przyrastającej w wyniku dopływu środków europejskich. Dopiero w trzeciej kolejności podejmowany był temat zdolności samorządów terytorialnych do rozwiązywania problemów społecznych, a szczególnie zatrudnienia. A te sprawy stanowią przecież główną treść samorządności terytorialnej. „Polityka Społeczna” nadal więc śledzi ten problem, publikując teksty ekspertów regionalnych. W tym numerze pisma kontynuujemy tematy związane z samorządnością terytorialną, tym razem w kontekście problemów rozwoju regionalnego generalnie i zatrudnienia w szczególności.
Powszechnie samorządy wojewódzkie nie podejmują odrębnie tematu zatrudnienia w długookresowych strategiach rozwoju (jednoznacznie czynią to tylko w województwie wielkopolskim i w pewnym stopniu w warmińsko-mazurskim), mimo że na występowanie problemu zatrudnienia wskazują bez mała wszystkie wojewódzkie i lokalne dokumenty diagnostyczne i planistyczne. Natomiast we wszystkich województwach opracowywane są Regionalne Plany Działań na rzecz Zatrudnienia, jako odpowiedniki planu krajowego w tej dziedzinie. Są to dokumenty o rocznym horyzoncie, ukierunkowane na wskazywanie zadań służących głównie wspieraniu bezrobotnych, w zgodzie z paradygmatem aktywizacji tzw. grup defaworyzowanych, lansowanym w planach krajowych. Stąd bez mała prawie powszechnie wpisuje się w nie zadania z zakresu rozwoju ekonomii społecznej oraz aktywizacji bezrobotnych. Dokumenty te są podobne, naśladujące pewien standard pod względem formy i nie rzadko także treści.
Poszukiwanie odpowiedzi na pytanie, czy problem zatrudnienia podejmowany jest jako jeden z priorytetowych celów rozwoju gospodarczego regionów, służący wskazywaniu źródeł i kierunków tego rozwoju, a w tym zdolności do tworzenia nowych miejsc pracy na podstawie endogenicznych czynników rozwoju, nie daje jednoznacznie pozytywnego wyniku. Eksperci regionalni, autorzy prezentowanych w tym numerze „Polityki Społecznej” artykułów, wskazują liczne mankamenty działalności planistycznej samorządu regionalnego. Jednocześnie nie mają wątpliwości, że jest to działalność niezbędna.
Problemy rynku pracy w skali kraju bardzo się różnią. Źródła tego są rozmaite: poziom urbanizacji, struktura działowa wytwarzania PKB, struktura gałęziowa przemysłu, tradycje związane z historią regionów, powiazania z zagranicą i sieci migracyjne. Zróżnicowania te są dostrzegalne nie tylko w skali województw, ale i w ich ramach. Jak wskazują autorzy artykułów, całkiem bliskie obszary mają odrębne problemy na rynku pracy, inne niż sąsiedzi. Stąd rola samorządu terytorialnego, rozumiejącego tę specyfikę na swoim obszarze, jest bardzo istotna w ukierunkowywaniu rozwoju i rozwiązywaniu problemów bezrobocia, choć oczywiście nie zdejmuje odpowiedzialności rządu za koordynację tych zagadnień w skali kraju.
To, że w większości województw nie buduje się własnych strategii zatrudnienia i rozwoju zasobów ludzkich, a posiłkuje się na bieżąco przede wszystkim regionalnymi planami działań na rzecz zatrudnienia, budzi zdziwienie. Można by przyjąć, że tworzenie miejsc pracy i polityka zatrudnienia stanowią dostatecznie rozwinięty przedmiot strategii rozwoju województwa, ale tak nie jest. Zawarte w strategiach rozwoju zamierzenia ekonomiczne i związane z nimi projekcje są bardzo ogólne i nie zawsze aktualizowane. Stąd w niektórych regionach (np. w pomorskim) próbuje się traktować regionalny plan działań na rzecz zatrudnienia jako konkretyzację określonych celów zapisanych w strategii rozwoju. Trudno jednak, póki co, określić skuteczność tych rozwiązań. Ponadto rozmaite cele związane z polityką zatrudnienia na szczeblu regionalnym są zapisywane w innych jeszcze dokumentach. Sposób koordynacji ich wszystkich nie jest klarowny.
W prezentowanych artykułach tego numeru opisane są procedury opracowywania, konsultacji i partycypacji społecznej przy tworzeniu wojewódzkich strategii zatrudnienia lub regionalnych planów działań na rzecz zatrudnienia. Z tego opisu wynika, że, formalnie rzecz biorąc, bierze się pod uwagę szeroki udział i opinie licznych partnerów. Zatem sam proces tworzenia dokumentów można uznać za poprawny i kształcący współautorów, a nawet zobowiązujący do przyszłej realizacji zapisanych celów.
Problemem jest jednak brak lub bardzo ostrożne wskazywanie metod implementacji. W tworzonych strategiach próbuje się wprawdzie niekiedy opisać źródła finansowania formułowanych celów, także krajowe i unijne, ale znów pojawia się problem koordynacji celów, preferencji związanych z charakterem funduszy czy nawet okresem ich uruchamiania.
Na tle „miękkich” metod realizacji dokumentów planistycznych pojawia się problem ewaluacji wyników. Jakie efekty można przypisać działaniom wywołanym przez strategie? Sytuacja na rynku pracy jest bowiem determinowana przez wiele czynników jednocześnie i występująca zmiana tylko w określonym stopniu zależy od zapisanych celów w poszczególnych programach. Zatem trudno jednoznacznie określić, czy władza lokalna była dostatecznie konsekwentna i skuteczna w określonych kierunkach działania, czy raczej zdana na ciąg współzależnych zdarzeń, na które nie miała bezpośredniego wpływu. „Na wyjściu” pojawia się określony efekt, który pozostaje w relacji do zadań opisanych w strategiach, ale z nich nie wynika. Natomiast od strony formalnej, pomijając kwestię niskiej rangi dokumentów związanych z zatrudnieniem i rynkiem pracy, można uznać, że proces ewaluacji ma miejsce. Porównuje się bowiem cele i efekty, a gdy cele zapisane są ogólnie, to można im przypisać szeroki zakres efektów o różnych czynnikach sprawczych.
W opinii autorów artykułów (regionalnych ekspertów w zakresie planowania rozwoju i zatrudnienia) zasadniczym problemem w realizacji funkcji planistycznej przez samorządy wojewódzkie są obecnie problemy koordynacji różnych obszarowych działań związane z możliwymi do zastosowania narzędziami. Narzędzia służące realizacji polityki rynku pracy uruchamiane i finansowane są według innej logiki, niż wynikałoby to z usytuowania rozmaitych strategii tak w strukturze odpowiedzialności sektorowej, jak i szczebla samorządowego. Oceniając politykę rynku pracy w tym świetle, można uznać ją za chaotyczną. Pożądane działania podejmowane są wtedy, gdy pozwalają na to pojawiające się środki i programy uzyskujące priorytet. Następuje więc pęknięcie między strategiami a realizacją bieżących zadań. Przykładem może być tu realizacja zadań finansowanych z Funduszu Pracy, Europejskiego Funduszu Społecznego i Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.
Strategie rynku pracy zawierają spory ładunek związany z rozwiązywaniem kwestii socjalnych. Brak pracy, niska zdolność do zatrudnienia i długotrwałe bezrobocie są bowiem podstawowym źródłem ubóstwa i wykluczenia społecznego. Polityka zatrudnienia i rynku pracy powinna być skoordynowana z polityką społeczną. Jak pokazano to także w tekstach zawartych w październikowym numerze pisma, w wielu samorządach wojewódzkich brakuje tej koordynacji. Wspiera się wprawdzie osoby bezrobotne i należące do tzw. grup defaworyzowanych, ale bez związku z działaniami gospodarczymi oraz polityką zatrudnienia. W niektórych strategiach rozwoju województw wpisane są wprawdzie działania prewencyjne, które mają nie dopuścić do bezrobocia, np. cele związane z edukacją, promocją przedsiębiorczości czy rozwojem obszarów wiejskich, ale mają one charakter bardziej długookresowy i nie są nastawione na konkretne działania. Przy czym niekiedy miesza się cele wyższego i niższego rzędu, zapisując na tym samym poziomie przedsięwzięcia będące środkami do realizacji innych zadań.
Lektura prezentowanych artykułów dotyczących strategii rozwoju, polityki zatrudnienia i rynku pracy realizowana przez samorząd wojewódzki ujawnia wiele problemów. Można by je ująć następująco:
• Ograniczone zdolności samorządu wojewódzkiego do kształtowania rozwoju, uwzględniającego wzrost zatrudnienia i prowadzenia odpowiedniej do potrzeb regionu polityki rynku pracy. Jeśli proces opracowywania strategii rozwoju można by od strony formalnej uznać za coraz bardziej profesjonalny i odpowiedzialny, to w warstwie koordynacyjnej oraz implementacyjnej raczej za niedostateczny.
• Zasadność tworzenia odrębnych strategii zatrudnienia. Czy lepiej dla skuteczności zapisywanych celów dotyczących zatrudnienia i polityki rynku pracy byłoby, aby takie strategie zatrudnienia stanowiły dokument odrębny i bardziej autonomiczny, czy raczej
jednoznaczną konkretyzację strategii rozwoju regionalnego?
• Planowanie polityki rynku pracy w formie regionalnych planów działań na rzecz zatrudnienia wymaga powiązania i koordynacji z długo– i średniookresowymi strategiami rozwoju i strategiami zatrudnienia. Powstaje tu natychmiast pytanie o zakres bieżących interwencji na rynku pracy w porównaniu z zatrudnieniem w szerzej perspektywie polityki gospodarczej.
• Występowanie barier implementacji także w przypadku dobrze sformułowanych strategii zatrudnienia. Zwraca tu uwagę potrzeba koordynacji strategii z innymi programami, narzędziami i funduszami. Kluczowe pytanie, co zrobić, by strategie miały istotniejszą moc sprawczą, nie daje prostej odpowiedzi, ponieważ polityka zatrudnienia wiąże się z wieloma wymiarami gospodarowania i w konsekwencji z wieloma obszarami regulacji państwowej.
W sumie strategie zatrudnienia stanowią obecnie (mogą stanowić) raczej instrument informacyjny oraz perswazyjny wobec podmiotów zarządzających narzędziami wprost wpływającymi na zatrudnienie. Przy czym podmioty te bardzo często nie są wskazywane jako odpowiedzialne za efekty w dziedzinie zatrudnienia i rynku pracy. Odpowiedzialność samorządu wojewódzkiego za kształtowanie rozwoju zawierającego cele polityki gospodarczej i zatrudnienia jest w świetle posiadanych instrumentów oraz zdolności do ich skutecznego stosowania istotnie ograniczona.
MAREK BEDNARSKI
Instytut Pracy i Spraw Socjalnych
Wydział Nauk Ekonomicznych UW
STANISŁAWA GOLINOWSKA
Instytut Pracy i Spraw Socjalnych
Uniwersytet Jagielloński
ZOFIA MORECKA
Instytut Pracy i Spraw Socjalnych
Social Policy
Table of Contents No 11–12/2014
FROM EDITORS – Marek Bednarski, Stanisława Golinowska, Zofia Morecka
CHOSEN SOCIAL PROBLEMS IN THE LOWER SILESIA VOIVODESHIP DEVELOPMENT STRATEGY 2020 – Zdzisław Pisz
SOCIAL POLICY AND LABOUR MARKET POLICY IN THE REGIONAL DEVELOPMENT STRATEGY THE ANALYZE OF STRATEGIC DOCUMENTS OF THE MAŁOPOLSKIE VOIVODESHIP – Aleksander Noworól, Agnieszka Szczudlińska-Kanoś
REGIONAL PLANNING OF LABOUR MARKET AND SOCIAL AFFAIRS IN THE KUJAWSKO-POMORSKIE VOIVODSHIP. LOCAL GOVERNMENT ACTIVITIES AND INSTITUTIONAL CONDITIONS – Małgorzata Wiśniewska, Zenon Wiśniewski
EMPLOYMENT STRATEGY IN THE WARMIŃSKO-MAZURSKIE VOIVOSHIP AND ITS RELATIONSHIP WITH REGIONAL SOCIAL POLICY – Anna Organiściak– Krzykowska, Ryszard Walkowiak
EMPLOYMENT STRATEGIES IN WIELKOPOLSKA – Józef Orczyk
REGIONAL LABOUR MARKET IN LOCAL-GOVERNMENT STRATEGIC DOCUMENTS. THE CASE OF SILESIAN VOIVODESHIP – Marek S. Szczepański, Rafał Muster
LABOUR MARKET AND SOCIAL POLICIES OF THE POMERANIAN REGION – Piotr Dominiak, Małgorzata Gawrycka
INFORMATION
ESTIMATES OF SOCIAL MINIMUM BASKETS: MARCH AND JUNE OF 2014 – Piotr Kurowski
NEW BOOKS PUBLISHED BY THE INSTITUTE OF LABOUR AND SOCIAL STUDIES
DIARY OF SOCIAL POLICY
