Nr 11-12 (428-429) 2009
Spis treści 11–12/2009
Table of Contents
Numer monotematyczny
poświęcony realizacji zadań polityki społecznej przez samorząd terytorialny
OD REDAKTORA NUMERU - Zofia Morecka
WOKÓŁ PODSTAWOWYCH WARTOŚCI I ZADAŃ SPOŁECZNYCH SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO. NIEZAKOŃCZONA DEBATA? — Stanisława Golinowska
SAMORZĄD LOKALNY DOBRO PUBLICZNE. ARTYKUŁ DYSKUSYJNY — Jerzy Kleer
FINANSE SAMORZĄDÓW TERYTORIALNYCH A FINANSE NA ZDECENTRALIZOWANĄ DZIAŁALNOŚĆ POLITYKI SPOŁECZNEJ — Krzysztof Surówka, Mateusz Winiarz
UDZIAŁ NGOs W TWORZENIU SAMORZĄDOWEJ POLITYKI SPOŁECZNEJ Dariusz Zalewski, Paweł Poławski
PLANISTYCZNE I PROGRAMOWE FUNKCJE SAMORZĄDU WOJEWÓDZKIEGO FASADA CZY REALNE ODDZIAŁYWANIE? — Justyna Przywojska
POWIATOWA PERSPEKTYWA POLITYKI RYNKU PRACY - Elżbieta Kryńska
ODPOWIEDZIALNOŚĆ SAMORZĄDU LOKALNEGO W SPRAWACH MIESZKALNICTWA. ZADANIA A REALIZACJA — Hanka Zaniewska, Maria Thiel
POLITYKA RODZINNA W GMINIE. ZAŁOŻENIA A RZECZYWISTOŚĆ — Bożena Balcerzak-Paradowska
ODPOWIEDZIALNOŚĆ SAMORZĄDU LOKALNEGO ZA ZDROWIE — PODSTAWOWA OPIEKA ZDROWOTNA I ZDROWIE PUBLICZNE. OCZEKIWANIA A RZECZYWISTOŚĆ - Iwona Kowalska
POMOC SPOŁECZNA — GŁÓWNA INSTYTUCJA SOCJALNA NA SZCZEBLU LOKALNYM — Piotr Błędowski, Paweł Kubicki
NOWOŚCI WYDAWNICZE IPISS
DIARIUSZ POLITYKI SPOŁECZNEJ
Numer monotematyczny poświęcony realizacji zadań polityki społecznej przez samorząd terytorialny
Do wydania monotematycznego numeru “Polityki Społecznej”, poświęconego samorządności terytorialnej w zarządzaniu sprawami socjalnymi. skłaniają co najmniej trzy okoliczności: dwudziestolecie rozpoczęcia reformy samorządowej, narastająca nadal — a w licznych dziedzinach coraz silniej dominująca — rola samorządu terytorialnego w realizacji zadań polityki społecznej oraz polski dorobek badawczy na ten temat. Wyniki analiz zarówno teoretycznych, jak i empirycznych (głównie odcinkowych), prowadzonych w ramach różnych dyscyplin i w zespołach międzydyscyplinarnych czekają na syntezę. Jej przybliżeniu powinien służyć wybór diagnoz i ocen dotyczących zarówno funkcji samorządu jako całości w zarządzaniu sprawami społecznymi, jak i jego szczebli w kształtowaniu i realizacji głównych zadań polityki społecznej, przekazanych im w toku reform decentralizacyjnych. Prezentowany zbiór traktujemy jako krok w tym kierunku, mimo że nie objął on bardzo ważnej problematyki zdecentralizowanej edukacji.
Kolejność opracowań wyznaczyły dwie zasady: od ogółu do szczegółu i od teorii do praktyki według ich dominacji w każdej pozycji: pierwsze cztery dotyczą samorządu jako całości, następne — kolejnych szczebli samorządu i ich wiodących grup zadanikowych.
Pierwszy artykuł Stanisławy Golinowskiej wprowadza ogólniejsze wątki do debaty na temat samorządności terytorialnej oraz oceny jej dokonań w kontekście polityki społecznej, tworząc teoretyczną bazę dla bardziej szczegółowych, tekstów późniejszych. Własne interpretacje i oceny autorka wspiera poglądami sformułowanymi we współczesnych naukach filozoficznych (zwłaszcza etyce), politologii, socjologii, ekonomii i zarządzaniu oraz ukazywaniem doświadczeń decentralizacyjnych w innych krajach. Pokazują one zarówno skomplikowany proces “usamorządowiania”, jak i dowodzą konieczności uwzględniania w reformach tego typu licznych, wielostronnych uwarunkowań ich trafności i powodzenia. Wśród tych warunków definiowanych na doświadczeniu konkretnych krajów autorka wymienia m.in. ogólny poziom rozwoju gospodarczo-społecznego, tradycje wspólnotowe, panujące systemy wartości, ale i jednoznacznie wyznaczony cel reformy, a także przygotowane do zmian społeczeństwo i kadry nie tyko samorządowe.
Przeciwstawiając się skrajnym poglądom pro– i antysamorządowym lub pro– i antypaństwowym, autorka prezentuje i uzasadnia stanowisko, zgodnie z którym nie ma silnego państwa bez silnego samorządu ani silnego samorządu bez silnego państwa; nie przeciwstawianie ich sobie, ale akcent na ich kooperację i umiar w podziale władzy powinien regulować procesy decentralizacyjne. Zupełnie inny charakter ma artykuł Jerzego Kleera. Autor ten podtrzymuje zgłoszoną przed kilku laty propozycję wprowadzenia kategorii “samorząd terytorialny” do zbioru dóbr publicznych. W swoim artykule rozważa warunki takiej kwalifikacji, wymieniając niezbędne cechy zarówno makrosfery państwowej, jak i mikrosfery samorządowej. Nie przeciwstawia sobie tych dwóch sfer, ale przeciwnie — traktuje “układ lokalny jako część sektora publicznego”, nie koncentrując się na podziale władzy, ale na istocie samorządu. Nie miejsce w tym wstępie na merytoryczną dyskusję; trzeba by ją prowadzić na bazie współczesnych teorii ekonomicznych na temat dóbr publicznych oraz teorii wyboru publicznego, na która zresztą powołuje się J. Kleer. Może podejmą ją ekonomiści; dla polityków społecznych ważne jest przede wszystkim dostrzeżenie, że samorząd nie tyle sam jest dobrem publicznym, co dawcą (producentem) dóbr publicznych przez siebie wytwarzanych i dystrybutorem dóbr publicznych wytwarzanych przez innych. Przekonanie autora o wartości autotelicznej, a nie instrumentalnej samorządu zaciekawia użytymi argumentami i może być w debacie o samorządzie użyteczne, chociaż w świetle wspomnianych teorii jest dyskusyjne.
Artykuł współautorstwa Dariusza Zalewskiego i Pawła Poławskiego zawiera analizę relacji samorządu i organizacji pozarządowych, związanych z kształtowaniem samorządowej polityki społecznej. Rozważania mają charakter teoretyczno-empiryczny: po modelowej charakterystyce zalet i wad obydwu podmiotów jako potencjalnych realizatorów zadań polityki społecznej, autorzy — opierając się na bogatej literaturze wskazują na konieczność i szerokie możliwości ich współdziałania. Jednocześnie sceptycznie oceniają najbardziej rozpowszechnione naukowe uzasadnienie takiego stanowiska: powołania na tradycję i na koncepcję społeczeństwa obywatelskiego, proponując w ich miejsce raczej teorię grup interesów. Sami stosują ją w dalszych rozważaniach iw interpretacji wykorzystanych w artykule materiałów empirycznych. Ten tekst, jak sądzę, nie tylko kieruje uwagę Czytelnika na często niedoceniane aspekty mechanizmów kreowania i realizacji polityki społecznej, ale i może sprzyjać łagodzeniu niekiedy nazbyt wyidealizowanych i emocjonalnych ocen samorządowej rzeczywistości.
Ostatni artykuł tej ogólniejszej grupy, ma głównie empiryczny charakter. Przygotowany przez Krzysztofa Surówkę i Mateusza Winiarza dotyczy on finansów samorządu terytorialnego (wydatków i dochodów) jako syntetycznych mierników jego aktywności.
Analiza ich dynamiki i struktury organizacyjno-przedmiotowej pozwoliła ocenić faktyczny rozkład obciążeń między jednostki organizacyjne samorządu i zmiany skali tych obciążeń. Wydaje się jednak, że nie o to głównie w nim chodziło autorom. Znaczną uwagę zwrócili oni bowiem na źródło oraz formy finansowania samorządowych zadań. Optując za większą wolnością decyzyjną, zwłaszcza gmin, poddali oni krytyce dotacje centralne, w szczególności te kierowane na gminne zadania własne, proponując ich zastąpienie subwencjami opartymi na zobiektywizowanych algorytmach.
Grupę artykułów poświęconych polityce społecznej kolejnych szczebli samorządu terytorialnego otwiera opracowanie Justyny Przywojskiej o planistycznych i programowych funkcjach samorządu wojewódzkiego. Czytelnik znajdzie w nim usystematyzowany opis podstaw i procedur opracowywania strategii polityki społecznej w skali regionalnej. Wymóg sporządzania regionalnych strategii wprowadzono stosunkowo niedawno, co wzmacnia informacyjne funkcje zaprezentowanego tekstu. W artykule znajdzie Czytelnik liczbowe oceny jakości planowanych strategii rozwoju województwa oraz wojewódzkich strategii polityki społecznej. Struktura tych ocen niekiedy zaskakująco odbiega od rozpowszechnionych opinii o względnie dobrej wydolności organizacyjno-kulturowej konkretnych województw.
Kolejna pozycja dotyczy szczebla powiatowego. Elżbieta Kryńska pisze o powiatowej perspektywie polityki rynku pracy. Przez pryzmat aktywnej polityki rynku pracy i jej narzędzi przyporządkowanych popytowej i/lub podażowej stronie oddziaływania na ten rynek, analizuje ona nakłady finansowe oraz efekty zatrudnieniowe w latach 20052008. Oceniając pozytywnie mechanizm polityki aktywnego rynku, proponuje jednocześnie pewną rewizję struktury nakładów na nią w celu dalszego wzmożenia jego efektywności. Analizę polityki społecznej na poziomie gmin rozpoczynają Hanka Zaniewska i Maria Thiel wspólnym artykułem na temat mieszkalnictwa. Po obszernym przedstawieniu ogólnych warunków i przepisów regulujących gminną politykę mieszkaniową i dominującą odpowiedzialność gminy za nią, autorki dają interesujący, ale pesymistyczny obraz sytuacji mieszkaniowej i mechanizmów zarządzania lokalnymi zasobami mieszkaniowymi. Stosunkowo mało informacji statystycznych w artykule nie przeszkadza w wyrobieniu sobie opinii o trudnościach problematyki i w szczególności nieoptymistycznej perspektywie ich rozwiązywania. Kontrola Najwyższej Izby Kontroli — jak informują autorki — wskazała na słabe zaangażowanie gmin w prowadzeniu polityki mieszkaniowej. We wnioskach autorskich wskazano, iż gminy nie zostały wyposażone w środki finansowe odpowiednie do skali zadań. Polityka rodzinna na szczeblu gminnym stanowi przedmiot artykułu Bożeny Balcerzak-Paradowskiej. Syntetyczny opis i oceny zasad i mechanizmów tej polityki, ujętych w zapisach regulacyjnych, współwystępuje tu z analizą doświadczeń w ich implementacji do praktyki samorządu terytorialnego. Autorka zwraca uwagę na niedookreślenia jej zakresu w ustawach i innych aktach prawnych, a w konsekwencji — i odpowiedzialności władz samorządowych za nią. Sprzyja to w praktyce kierowaniu jej głównie na problemy rodzin w trudnych warunkach, zwłaszcza bytowych, i dorzucaniu różnych nowych zadań, doraźności rozwiązań zamiast ich ciągłości, interwencyjnemu charakterowi zamiast długofalowego zapobiegania potrzebom takiej interwencji i kształtowania procesów umacniania i wszechstronnego rozwoju rodzin. Wymieniając podstawowe funkcje polityki rodzinnej (naprawcza, prewencyjna, kreatywna, aktywizująca, wychowawczo-socjalizacyjna) i wskazując na różnorodność lokalnych podmiotów i ich rozmaite zadania, autorka proponuje uwzględnienie jednych i drugich w uściślaniu definicji polityki rodzinnej.
Problemom pomocy społecznej głównemu zadaniu finansowanemu przez gminy poświęcony jest artykuł Piotra Błędowskiego i Pawła Kubickiego. Po krótkiej prezentacji kolejnych, głównych regulacji prawnych, autorzy akcentują trend rozszerzania podmiotowego i przedmiotowego zakresu zadań pomocowych gminy przez stopniowe ich przesuwanie z administracji rządowej na samorząd, z grupy zadań mu zleconych do grupy jego zadań własnych, wreszcie przez tworzenie nowych świadczeń. Sygnalizują również zagrożenie samorządów barierą finansową w wyniku wzrostu wagi wydatków z budżetu gminy także na niektóre zadania uprzednio zlecane. Na podstawie materiałów statystycznych za ostatnie 10 lat autorzy zwracają uwagę na wyraźną jednostronność pomocy społecznej, m.in. na dominację świadczeń pieniężnych kosztem świadczeń w naturze, zwłaszcza pracy socjalnej, na zmianę struktury świadczeniobiorców z dominacji grupy wieku poprodukcyjnego na grupę wieku produkcyjnego, na wahliwość dopływu środków finansowych z budżetu państwa, a w konsekwencji także na wymuszaną tym niestabilność struktury wydatków ze środków własnych.
W sumie rodzi się wątpliwość, czy można w tych warunkach mówić w ogóle o prowadzeniu przez gminy polityki pomocy społecznej, celowego i długotrwałego działania; dziś jest to bieżąca, doraźna pomoc dla najuboższych środowisk. Artykuł kończą wskazania działań usprawniających.
Analizę węzłowych problemów polityki społecznej na poziomie gminy kończy artykuł Iwony Kowalskiej o bazowym segmencie ochrony zdrowia — podstawowej opiece zdrowotnej. Syntetyczny obraz jej organizacji i zasad funkcjonowania, ujęty w przepisach prawnych, konfrontuje ona z dotychczasową realizacją i szuka głównych przyczyn występujących tu rozbieżności oraz wysoce krytycznych ocen wprowadzanych zmian tak ze strony społeczeństwa, jak i ekspertów. Autorka wskazuje zarówno błędy przy formułowaniu pierwotnej koncepcji reformy zdrowotnej, jak jej wielokrotne niekiedy przeciwstawne zmiany, odcinkowość kolejnych regulacji, niedostateczne rozeznanie warunków, brak koordynacji i niezbędnej współpracy instytucji uczestniczących w reformie, nieprecyzyjność przepisów i luki dokumentacyjne, ograniczające możliwości kontroli i nadzoru nad podstawową opieką zdrowotną, finansowaną z publicznych funduszy. Wskazując niektóre osiągnięcia organizacyjne i funkcjonalne w podstawowej opiece zdrowotnej oraz luki i wady autorka przywiązuje szczególną wagę do spraw koordynacji działalności głównych podmiotów polskiej polityki zdrowotnej (Narodowego Funduszu Zdrowia, władz centralnych i samorządu terytorialnego). Sformułowała też odpowiednie rekomendacje w tej sprawie, wskazując NFZ jako optymalnego koordynatora w aktualnych warunkach.
Numer ten oddajemy z przekonaniem, iż zawarte w nim analizy teoretyczne i empiryczne przyczynią się do kontynuacji i pogłębienia dyskusji o ostatecznym celu decentralizacji polityki społecznej, jej specyfice i złożoności — zwłaszcza niektórych jej działów a także o decentralizacji zarządzania wspólnymi sprawami społecznymi w ogólności. Mamy nadzieję, że sformułowane z perspektywy polskich doświadczeń reformatorskich oceny, wnioski i rekomendacje nie miną bez echa w procesach badawczych, naprawczych i dalszej pracy samorządu terytorialnego.
Social Policy
Special Issue — Unregistered labour
Table of Contents No 11–12 (428–429), 2009
EDITORS NOTE - Zofia Morecka
THE BASIC VALUES AND SOCIAL TASKS OF THE LOCAL SELF-GOVERNMENT. UNFINISHED DEBATE? — Stanisława Golinowska
LOCAL SELF-GOVERNMENT AS A PUBLIC GOOD — Jerzy Kleer
LOCAL SELF-GOVERNMENT AND TMEIR FUND FOR DECENTRALIZED SOCIAL POLICY — Krzysztof Surówka, Mateusz Winiarz
THE PLANNING AND PROGRAMMATIC FUNCTIONS OF THE VOIVODESHIP SELF-GOVERNMENT — A FAÇADE OR REAL IMPACT? — Justyna Przywojska
LABOUR MARKET POLICY FROM THE POVIAT PERSPECTIVE — Jerzy Kleer
LOCAL GOVERNMENT RESPONSIBILITY IN HOUSING: TASKS AND THEIR FULFILMENT — Hanka Zaniewska, Maria Thiel
FAMILY POLICY IN MUNICIPALITY. ASSUMPTIONS AND REALITIES — Bożena Balcerzak-Paradowska
SOCIAL ASSISTANCE — MAIN SOCIAL LEVEL SOCIAL INSTITUTION — Piotr Błędowski, Paweł Kubick
THE LOCAL GOVERNMENT RESPONSIBILITY FOR HEALTH — PRIMARY CARE. EXPECTATION AND REALITY - Iwona Kowalska
NEW BOOKS PUBLISHED BY THE INSTITUTE OF LABOUR AND SOCIAL STUDIES
DIARY OF SOCIAL POLICY
We recommend the papers
Stanisława Golinowska
THE BASIC VALUES AND SOCIAL TASKS OF THE LOCAL SELF-GOVERNMENT. UNFINISHED DEBATE?
The article is a reflection on theoretic and axiological principles of the process of state institutions decentralization: from government centralism to territorial self-governance. The deliberations concern possibilities and abilities of territorial self-governments to run independently a lot of social issues in the circumstances, which are not favorable for taking the bit in their hands. It relates to the weakness of community and civil society, low social capital, weak participation and a tendency towards inequality and social discrepancy. Moreover, the attention is drawn to the specificity of social service development, mainly education and health care, which require an efficiently designed partnership of the three sides: government, professionals (corporate organizations) and — territorial self-government. In conclusion a thesis is presented that decentralization reform is a challenge for modern reforms in the state and in the social service sectors. It is a request for partnership and multi-level and multi –sector of public management. It is also a request for a deliberate creation of self-governance on the strength of social capital and partnership in solving social problems. Decentralization is a long process and not yet finished reform.
Jerzy Kleer
LOCAL SELF-GOVERNMENT AS A PUBLIC GOOD
The main thesis of the paper is that local low-level government or self-government can become a public good if it satisfies certain conditions. It is, however, necessary to abandon standard defining criteria of a public good concentrating on the criteria of the lack of exclusion and the lack of competition. For this analysis, two models of interdisciplinary character have been used, each containing seven components: Model I: Governmental macro-structure, with components: institutional and legal order, social trust, economic policy, public goods, income diversity, consensus reaching abilities, grey area activities. Model II Local micro-sphare, with components: relation of local government to environment, the extent of local decision power, efficiency of local government, mobility of local society, the self conscioushess of local society, the local role of public goods, the attitude towards others. Each component can have diverse weight: weighting scale from 1 to 10 is proposed. We can define a limit of total weight for the transformation of local self-government into public good at the level of 7580 points.
Krzysztof Surówka, Mateusz Winiarz
LOCAL SELF-GOVERNMENT AND TMEIR FUND FOR DECENTRALIZED SOCIAL POLICY
The paper presents the scope, dynamics and structure of the Polish self-governments, focusing on the period after 04, i.e. after the new legislation on social assistance. Then, the author considers forms of the self-governments financing and takes into account their effectiveness ending with suggestion concerning substituting donations with subventions.
Justyna Przywojska
THE PLANNING AND PROGRAMMATIC FUNCTIONS OF THE VOIVODESHIP SELF-GOVERNMENT — A FAÇADE OR REAL IMPACT?
The reflections undertaken in this article concern the issue of strategic planning of regional social policy. Due to the changes to the political system in Poland, initiated in 1989 and continued in 1999, local and regional authorities have been transformed into a kind of independent organizations pursuing their own policies based on long-term action plans — strategies. The requirement to draw up voivodeship strategies results not only from legal provisions, but also from a number of other motives, such as the wish to obtain funding from the EU structural funds, the necessity to integrate actions that are taken locally or to identify basic needs, resources and problems arising in the region. The article focuses on this area of regional strategic planning which relates to the wider social policy. The main aim of the article is an attempt at assessing the planning function performed by the voivodeship self-government. It looks into the principles and stages of strategic planning, the legal conditions for the development of voivodeship strategies relating to wider social policy issues and presents the results of empirical studies on regional strategies.
Elżbieta Kryńska
LABOUR MARKET POLICY FROM THE POVIAT PERSPECTIVE
The labour market policy in Poland is carried out by both government and self-government authorities. However, actual responsibility for situation on regional and local labour markets lies on self-government administration. The aim of the paper is to identify main problems in the field of creation and implementation of the active labour market policy (ALMP) from the poviats perspective. It presents the structure of ALMP expenditures in 2005–2008 and main factors which make the proportions between the instruments of supply-side ALMP and these of the demand-side ALMP disadvantageous. In the conclusions, key actions aimed at changing this proportion were listed. They include the change of the measurements of ALMPs effectiveness and creation of methods and procedures of skills needs diagnosis on the local labour market.
Hanka Zaniewska, Maria Thiel
LOCAL GOVERNMENT RESPONSIBILITY IN HOUSING: TASKS AND THEIR FULFILMENT
The paper discusses the scope of responsibilities of the local government for housing issues within the commune’s area. Statutory provisions (including the Polish Constitution) impose on local governments responsibility for implementing the housing policy of the state, since it is on local level that both the identification of the scale and type of needs, and their fulfilment take place. The role of the commune is twofold: on the one hand, it has to create conditions for satisfying the housing needs, and on the other, it acts as a subject in the process of satisfying those needs, assuming the roles of an owner, manager, investor, or a shareholder (social housing projects, or public and private partnership ones). The tasks of the commune in the field of housing concern the following: (1) creating conditions for satisfying housing needs of all community members, (2) satisfying housing needs of those community members, who for financial reasons are unable to do it in a market-based approach through the provision of temporary accommodation and social dwellings, or provision of shelter to the homeless, (3) managing the housing stock owned by the commune. Those tasks are carried out in the following ways: (a) creating conditions for satisfying housing needs of all community members includes physical economy and land management, commune development strategies and long-term programmes of managing the commune’s housing stock, revitalization programmes, acquisition of external financial resources (state budget or EU funds), provision of housing benefits; (b) satisfying housing needs of community members is effected through increasing and maintaining the municipal housing stock, including the construction of new homes exclusively from own resources of the commune, or co-financed by the commune (Social Housing Associations, or public and private partnership projects), taking over former factory or military flats, conversion of school, dormitory, hostel, etc. buildings or other facilities (post-industrial) to satisfy needs related to social dwellings, modernization, thermal insulation and refurbishment projects; © managing own housing stock includes renting flats that make up the municipal housing stock, maintaining that stock, sale of municipal dwellings, participation in establishing and directing tenant management organizations. The communes’ tasks are presented at the background of problems pertaining to their completion.
Bożena Balcerzak-Paradowska
FAMILY POLICY IN MUNICIPALITY. ASSUMPTIONS AND REALITIES
The paper begins with principles of local family policy. Then, author presents major findings of the field study concerning family policy in local communities in four Polish voivodships.
Iwona Kowalska
THE LOCAL GOVERNMENT RESPONSIBILITY FOR HEALTH — PRIMARY CARE. EXPECTATION AND REALITY
The article concerns the aspects of the local government responsibility for health care with the special importance of primary care development. The author identified recent events connected with the decentralization of health care powers as well as those which influenced current functions of primary health. To identified the real problems of primary care functioning and its relation with local authority and National Health Found (the payer institution) the Ministry of Health, Supreme Chamber of Control and The Main Statistic Office documents have been used. Also the legal analysis concerning the aspects of local government and primary care qualifications in the health care system has been done.
Piotr Błędowski, Paweł Kubicki
SOCIAL ASSISTANCE — MAIN SOCIAL LEVEL SOCIAL INSTITUTION
The paper synthetically shows the role and tasks of social assistance on a local level, here primarily understood as the lowest level of local administration — gmina. The text first presents a brief summary of legal basis for social assistance as well as explains gmina’s tasks. Next the paper describes available social security benefits. Finally those issues which can challenge and undermine the whole system are discussed, for example integration of social assistance initiatives, labour market and national health service.
